农民收入倍增计划，路在何方

——以石湖荡镇为例

“没有农民的小康，就没有中国的小康；没有农业的现代化，就没有中国的现代化。”党的十八大描绘了全面建成小康社会的宏伟蓝图，并且明确提出，到2020年，人均GDP比2010年翻番，人均收入比2010年翻番。收入倍增计划鼓舞人心，但是，如何实现倍增，尤其是农民收入倍增，是摆在各级政府面前的一道考题。农民增收的潜力在哪里？如何进一步拓展农民增收渠道，构建农民增收长效机制？带着一系列的问题，我们深入农村进行了调研。本文以松江区石湖荡镇为标本，分析松江农村地区农民收入倍增计划实现的瓶颈制约因素，思考走出一条适合沪郊农村农民收入倍增计划实现的可行路径，供区委、区府决策参考。

一、石湖荡镇农民收入的现状及特点

    石湖荡镇位于松江西部，三江汇流，浦江之首，长期以来是松江重要的农业生产基地。石湖荡镇现有10个行政村189个村民小组、3个居委会和1个开发区；总人口27082人，其中农业人口11374人，占总人口的41.9%；耕地面积2.51万亩，人均耕地约2.2亩。2012年全镇GDP总量35.31亿元，财政收入7.66亿元。

    1、农民收入大幅增长，但城乡居民人均收入差距仍然较大。改革开放以来，该镇农民收入水平有了大幅度提高，尤其是近10年，农民人均纯收入从6049元提高到15879元，年递增11.2%。从表1能基本看出，2001年以来，该镇农民人均收入水平走出了一条增幅均匀、增量较大的曲线。但农民收入增幅普遍超过城镇居民收入增幅的同时，城乡居民收入差距也始终存在。对比表1和表2，2003年该镇城乡居民人均收入差距为13427元，2012年为40407元，前后差距扩大了26980元。石湖荡作为农业人口仍占多数的地区，城乡收差距更为明显，农民增收压力更大。

表1：2003—2012年石湖荡镇农民人均收入及增幅

表2：2003—2012年上海市城镇居民人均收入及增幅

2、工资性收入成为增收主渠道，但劳均工资收入水平普遍较低。2012年，该镇农村劳动力年龄段人口15920人（含征地镇保劳动力6286人），其中就业13600人（不含隐性就业人员），就业率为85.4%；年劳均工资为10550元，占普通家庭年收入的66.4%。从表3能够看出，这些年该镇农民收入的增长很大程度上得益于工资性收入增长，2012年人均工资性收入比2003年增加了5916元，增幅为135.6%。但受农村劳动力整体素质制约，绝大多数只能从事工资报酬低的简单工作。抽样该镇50户220人的农村家庭，就业有124人，年劳均工资24332元，比2013年市年最低工资标准只高了4652元，其中10名在公益岗位就业的，月收入只有1640元，只能满足家庭日常基本开支。

表3：2003—2009年石湖荡镇农民总收入构成情况表

                                                                        单位：元、%

3、收入来源构成呈现多样化，但增收的空间已经逐渐收窄。2003年以前，绝大多数普通农村家庭的主要以工资性收入和农产品种植经营收入为主，收入来源较单一，家庭经济不活络。随着改革开放的不断深入和农村土地经营模式的转变，农民收入来源和财富积累的机会不断增多，个体经营收入，私营经济收入，财产经营性收入，政策转移性收入，退休工资收入等等也成为农民收入的重要补充。从表3的农民收构成可以看出，2003年，人均财产经营性和政策转移性收入为814元，到2006年以后，基本保持年均1400元水平。但近10年，农民的收入构成和增收渠道呈现由单一向多样，又由多样到饱和，由饱和到停滞的过程。2008年以来，绝大多数农村家庭的收入来源相对比较固定，除工资性和养老收入随政策有一定增长外，其余收入增长幅度不大，如果考虑物价因素和当前的经济运行环境，部分收入来源甚至出现萎缩。

4、政策转移性收入是重要支撑，但政策红利释放后的增幅渐缓。从表3中可以看出，农村居民家庭的收入构成中，除正常的工资性、财产性、经营性等收入外，财政的转移性收入近年来成为农村居民家庭增收的一个新的支撑亮点。这主要得益于国家政策性免税、粮食种植补贴等。2003年之前，不仅需上缴农业税，而且政府转移性收入少。2006年起，农业实行免税同时，开始大幅增加转移支出。2012年农民种植的现金和物化补贴亩均达到600元左右。但这一补贴数额自2007年以来变化不大，而且，随着农作物种植成本上升，很大程度也抵消了补贴部分。

5、劳动力释放为增收创造条件，但农业对增收的贡献率下降。随着农村经营转变，家庭农场成为农村土地经营的主要模式，绝大多数农民已经不直接从事农业生产。目前，该镇2.51万亩耕地已经全部流转，由119个家庭农场集中经营，农民真正实现不种粮拿“收益”。而释放出来的劳动力，则可以从事更多行业的工作，收入渠道更加灵活。但土地作为农民稀缺资源，对收入的保障功能日益弱化，对农民增收的贡献率在下降。按农民人均耕地面积，近3年来土地流转后，每年最多能只享受每亩约800元的土地租金分配。人均土地收益总体不高。

6、社会保障全覆盖为增收提供保证，但城乡保障水平不够均等。近几年，农民家庭收入增加，很大程度得益农村养老水平的提高。自2004年实施征地镇保政策以来，该镇落实征地镇保共12271人（含自行养老），其中5985人已经享受镇保退休。由此，带来农业人口大幅减少和农村社会保障水平的提高。对照表4，2008年，镇保退休人员年收入6600元，2012年达到了11568元，5年时间增加了4968元，年均增长14.9%；农保退休人数基本保持稳定，而镇保退休人数增加了1073人，城保退休增加了735人；按2012年标准，原来享受700元农保的，通过落实镇保，则可以享受1094元。但从表4可以看出，农村地区农保、镇保退休人数要占退休总人数的80.4%，相比城镇职工1240元/月的最低退休金标准，镇保退休相差147元/月，农保退休相差则更多，达到了540元/月。

表4：近五年三类退休金保障水平变化表

                                                          单位：人、元

7、社会救助托底功能作用突出，但扶持贫困家庭增收相对困难。以2012年为例，该镇用于农村低保户、农村大病补贴、贫困户救济、残疾人补贴等的保障资金共464.04万元，上级配套资金328.69万元，红十字和社会捐赠7万元。这对消除农村绝对贫困，确保农民整体增收发挥了基础性作用。但在保障贫困户家庭基本生活的同时，这部分人的收入增长却相对困难。目前，该镇低保户家庭99户，年人均收入4560元，其中长期需要政府救济的有89户。另外，一些不是低保户，在贫困线以上的“夹层”人员也不在少数，在就业和财产经营等方面都处劣势，人均收入远远低于上海市职工年均收入，按照当前的消费水平，以及家庭子女就学、结婚、购房等生活负担，增收愿望更为迫切。

结论：回顾过去十年石湖荡农民收入增加的历史，我们不难发现主要有以下几点原因：一是政策性扶持因素。近些年国家取消农业税，提高粮食等农产品价格，在农村连续9年出台中央一号文件支持“三农”发展；二是城市化进程加快。松江城市化水平的快速发展，一些农村富余劳动力的就业，实现了家庭收入的大幅度上升；一些农户出租自有住房给外来务工人员获得了财产性收益。三是地方政府的高度重视。家庭农场的探索实践使一部分农民实现了收入大幅度提高，大量的公益性岗位提供使得一部分农民“洗脚上岸”，有了稳定的收入。但也应清醒地看到，目前的收入增长幅度与农民心理预期还有较大差距，农民的整体收入状况与上海的消费水平、农民的生活支出压力仍不匹配。

二、实现农民收入倍增计划的制约性因素分析

以该镇2010年农民人均12739元的收入水平，按到2020年人均收入翻番目标，年均递增要在10%以上，但从目前农民收入现状看，收入倍增确实仍面临诸多制约性因素。

1、农业基础仍然比较薄弱，扶持不够。虽然国家高度重视农业的基础地位，在粮农种植补贴、土地复垦、基础设施改造、农机补贴等方面投入大量资金，但面对历史欠账，以及现代农民发展方向，政府对农业的投入和扶持仍显不足。一是资金投入相对不足，并且在以投入把握产业导向方面尚差距，表现为偏重附加值低的粮食作物种植产业的投入，对现代农业，尤其是对高附加值的农产品深加工和农业休闲旅游等产业投入和扶持比较欠缺。二是在提高农业抗风险能力、控制农业生产成本、农业水利设施建设、优化土壤肥力等基础性投入，还有“摊大饼、量不足”的现象。三是农民增收的配套机制不够完善，在农村基础设施建设、农村社会保障提高，以及在工业反哺农村、金融扶持农村等方面的政策机制建立还有一定差距。资金投入的不足，政策机制的不完善，一定程度导致农村生产经营活力不够，农业生产效益整体偏低，制约了农业经济发展和农民的普遍增收。

2、农业经济结构相对失衡，发展滞后。提高农业市场化水平，是推进农业现代化，是增加农民收入的重要途径。从该镇看，农业生产模式传统、农业科技不强、信息技术滞后和市场化经营观念落后，也是影响该镇农业经济发展和农民增收的一个方面。一是农业生产结构单一。该镇119个家庭农场2.51万亩耕地，单季水稻种植面积19019亩，年收益约为     3100万元，亩均收益为1600元。而经济作物种植面积只有900亩，年收益约为270万元。养殖业受水源地保护政策制约，几乎没有大的发展。这种较为单一的、传统的农业生产结构，导致农民增收的渠道十分狭窄。二是农产品供需不合理。随着人们生活水平的不断改善，对农产品的需求也有了很大提高。该镇农产品中一般性品种多，专用品种少；大宗产品多，名优产品少；初级产品多，加工产品少，而精深加工产品更少，产品结构没有按照市场需求进行合理布局，供需的结构性矛盾导致农民增收乏力。三是新型农业科技运用不充分。一方面，农业科技人才匮乏。该镇近5年未引进农技方面的人才，现有的农技人员多数对传统农业技术比较精通，但对现代农业技术知之甚少；另一方面，缺少既可以大幅度增产又能提高品质的新品种和新技术，尤其农业信息科技在现代农业产业经营几乎还是空白。现代科技还没有对农民的增收有大的贡献。四是农业龙头企业比较缺乏。从总体上看，该镇农业产业化程度不高，农业龙头企业数量少，还不能很好的带动农民直接增收。特别是以本地区农产品为主要原料的龙头企业缺乏，尚未形成“公司、基地、农户”的良性发展模式。

3、农民依靠土地增收余地小，潜力受限。农业对农民的增收贡献率下降，一个重要原因就是农民靠土地增收受到制约，增收余地不断缩小。一方面，受农产品市场价格的制约。尽管国家采取了一系列的政策如提高粮食收购价格、免除农业税、发放种粮补贴等措施来刺激粮食生产，但当前各种农业生产资料价格上涨大于粮食价格上涨，使得政府给农民的“好处”很快就会被迅速上涨的农业生产资料价格“抵消”了。该镇绝大多数家庭农场如果没有政府的粮农种植补贴（亩均补贴约600元），几乎没有利润可赚。另一方面，受到自身能力的制约。首先，受农村人力资源不足制约。从石湖荡镇看，该地区人口“空心化”问题比较突出，愈来愈多的农村青壮年强劳力外出务工经商，留守乡土的基本上是老弱病残及儿童，缺乏新型发展农业的开拓者、传承人和领军人物，农村经济活力难于激活。其次，受经营能力制约。农民种地卖粮容易，但根据市场需求决定种什么、卖什么、怎么卖就需要一定的市场经营能力。走访该镇部分家庭农场，绝大多数有种高附加值农产品的欲望，但就怕没销路“伤不起”。

4、劳动力就业受能力制约，转移困难。在劳动力得到充分释放情况下，稳定农村就业，扩大农民工资性收入，必然成为农民增收的关键问题。但从农村劳动力素质来看，整体表现为学历低、技能弱、年龄大三大特点，而且大多就业观念与市场竞争理念不对接，能力素质与企业用工要求不对接，造成劳动力转移难度的增大。截止7月，该镇1264名失（无）业人员中，征地镇保未就业有460人，占36.4%。460人中，年龄在46岁以上的有266人，占57.8%，初中以下学历有406人，占88.3%，有一技之长的只占极少数。因此，依靠农民自身力量，实现市场化就业存在较大困难，必须在体制和政策上有相应的改变和扶持。

5、村级集体经济比较薄弱，增长缓慢。目前，该镇10个行政村，总资产约为20070.8万元，最多的村约2984.27万元，少的只有823.63万元。村级集体经济总体呈现资产总量较低、存量资产偏少的现状，尤其是可经营性的资产更少。各村集体经济发展也不平衡，地理位置占优、发展基础较好的，情况要好；靠集镇较远，优势缺乏的，发展就比较滞后。相反，各村的负担都比较重，必须支出项目就有干部的工资、社保，以及各类民生保障、基础设施建设等。除去支出，村级集体经济的年净增加值就非常有限，有的薄弱村用于正常经费开支都很困难，更谈不上通过资产收益的再分配为农民增收创造条件。究其原因，有村级集体经济的经营性问题，更主要的是受到当前诸如土地政策、农业经营政策、财政扶持政策等方面条件制约。因此，村级经济不发达，发展缓慢，农民从中得不到充分的再分配收入，也是导致农民增收动力不足的一个主要因素。

结论：今后8年，要完成农民的收入翻番不是一个简单的事情。至少面临以下三个挑战：一是家庭农场实现了农业的集约化、规模化，也帮助一部分农民先富起来，但是出让土地的农民怎么富？二是今后8年里，农村老龄化情况将进一步加剧，现在的4050人员将逐步退出农村劳动，失去劳动力的农民怎么增收？三是工业化受到限制的浦南农村（比如石湖荡镇），一些富裕农村劳动力怎么转？四是政策性红利释放后，在边际效益下降的情况下，政府的政策空间怎么扩？这些问题不解决好将直接制约倍增计划的实现。

三、提高农民收入的对策和建议

距离2020年全面建成小康社会还剩下8年不到的时间，实现农民收入倍增计划可谓任务光荣而艰巨。我们需要在调研中找准问题，在集思广益中破解难题，在深化改革中拓展路径。只有未雨绸缪，抓早抓实，才能实现富民梦。

1、高度重视“三农”工作，加大财政投入。要健全财政支农资金稳定增长机制，整合财政扶贫资金，重点加大农村公共基础设施建设和社会事业发展的投入，不断改善农民生产生活条件；加强和完善促进农业发展的财税政策。扩大粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴，较大幅度地提高粮食等经济作物最低收购价，确保国家粮食安全。

2、加快产业结构调整，发展现代特色农业。调整和优化农业和农村产业结构，是农业和农村经济发展的本质要求和必然趋势，也是农业增产、农民增收、农村稳定的必然途径。结合该镇与工业区较近的特点，重点培育和发展无公害的水果、蔬菜、食用菌、有机米、花卉等绿色产品并形成优势产业；研发推广新品种，引进蓝莓、树莓等优质高效的经济作物，全力打造主导产业，形成优势产业，实现“一镇一业、一村一品”，走规模化、产业化、品牌化之路。

3、推动农业科技进步，完备产供销服务体系。建立健全基层科技农技人才队伍，优化农产品品种品质结构，培育农产品知名品牌，加快优良品种的引进、繁育和推广。建立优质安全农产品生产示范基地；建立和完善农产品质量安全标准与检测、检验体系，进而加大对农产品品牌整合和名牌农产品开发力度。尽量减少农户与市场的流通环节，发展农村营销队伍，鼓励个体私营企业、各种龙头企业和中介组织进入农村流通领域。强化农村信息服务，加快建设农村信息网络。建立健农业信息采集、处理和发布体系，发挥大学生村官及农技人员的“科技员”职能，利用现代计算机和网络技术加快本村农产品流通。

4、利用专业合作组织，开展农业产业化经营。市场经济条件下，农村专业合作社克服了单家独户在发展生产中所遇到资金、物资、信息、技术、销售等问题，通过互助合作的形式，按社员需要开展良种、技术、品牌、加工、购销等配套服务。同时，合作社上接市场下联农户，左右同科研院所、加工经销企业联合协作，通过股份合作聚集资金，通过合作服务聚集产品形成规模，通过联合经营延伸产业链条，能较好地实现加工增值，探索走出了一条“龙头企业+产业基地+农户”的模式，促进农民增收。

5、加强职业教育培训，切实提升农民素质。近年来，国家对劳动力的培训力度不断加大，虽然培训免费但是群众参与的积极性并不高，没有收到良好的效果。因此，应整合社会各类培训资源，建立农村劳动力转移培训体系。优化培训资源配置，认定一批劳动力转移培训基地，进行重点建设和扶持，充分发挥示范带动效应和培训主力军作用。利用职业技术学校的优势，加强培训机构与用工企业的衔接沟通，创新培训方式，采取订单式培训、技能提升培训、热门专业培训，提高更多劳动者技术水平。

6、加快城市化进程，进一步转移农民就业。有效转移农业剩余劳动力，逐步减少农民的数量，是增加农民收入的根本出路之一。为此，必须充分利用松江工业化、城市水平较高的优势，为农民创造更多的就业机会。就石湖荡镇而言，就是要充分对接松江西部工业园区，吸纳部分农村劳动力；加快石湖荡新镇建设，发展第三产业，增加就业岗位。针对农民素质能力特点，在现有“南劳北上”等就业扶持政策基础上，对务工农民在廉租房政策的享受、就业困难补贴、失业保障等方面，也应缩小与城镇职工就业扶持政策的差异。

7、大力发展休闲产业，拓展农村消费市场。以地处浦江之首的石湖荡镇水秀气净，乡土气息浓郁，有着江南第一网、第一松、第一寺、第一塔，以及荡里观红花、浦江源头水文化、金泖渔村农家菜等具有地方特色的旅游休闲资源，如果和附近的泖港、小蒸、枫泾组合搭配，合理开发优化旅游线路，大力发展乡村休闲旅游、农家乐等项目，可以有效加快劳动力向第三产业转移，促进旅游消费和服务业的发展，带动农民增收。

8、构建制度保障体系，引导农民就业观念转变。加大宣传力度，转变就业、从业观念，拓展转移就业渠道，引导农民宜工则工、宜农则农、宜商则商，自主创业、就地创业、进城创业、返乡创业，全民创业，以创业带动就业，拓展非农就业和增收空间，不断增加农民工资性收入。同时，构建农民增收的政策保障机制，完善农民社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、被征地农民保障制度，推进社会保障由城镇居民向农村居民均等延伸，进一步缩小城乡保障差距。加强农村社会救助机制，增加对贫困户、纯农户和弱势困难群体的救济定补额度。积极探索农民“失业保险”，对“离土”农民出台最低生活保障线。

    9、完善政策扶持机制，激活村级集体经济持续发展。加强农村集体资产的管理，探索农村产权制度改革，明晰集体资产的所有权、使用权和收益权，改革村级资产分配方法。加大村级招商引资力度，建立“企村结对、企村合作”工程，鼓励企业（公司）与对经济薄弱村结对，增强村的“造血”功能，并建立企业对经济薄弱村的资金支持在税前列支等优惠政策，达到双方共赢目的。有效减轻村级组织的负担，对如医疗卫生、计生、治安、环保等村级组织履行的政府公共（社区）管理事务开支，应纳入或部分纳入政府财政预算支出，以减轻村级组织的经济负担，提高村级经济为农民增收的服务能力。推行征地留用制度，在不撞“红线”前提下，政府通过土地复垦、增减挂钩等政策，留出一定的土地指标，给予村级集体组织发展空间，让有能力村进行自我开发，或通过其他经营方式获取长期稳定的资产收入，让村集体多享受一些从土地征用中得到的增值回报，增加农民收入。

牵头领导：卜春芳