石湖荡镇近阶段动迁形势分析及对策研究

        ——以东港村李塔汇队为例

引  言

动迁工作随着近些年全国城乡建设步伐的加快，已经越来越成为社会高度关注的热点问题。石湖荡镇的大规模动迁工作是从2004年开始的，在启动中心村配套动迁房建设的同时，一个个国家级、市级重大市政项目（包括：川气东送项目、世博会配套市政工程A15（S32）高速公路建设工程、杭城际高速铁路工程——沪杭客专及其牵引站工程、辰塔路黄浦江跨黄浦江大桥工程、杭申线（上海段）航道整治工程-沪昆线园泄泾特大桥改造工程等）涉及到农民动迁工作也随之展开。客观地说，这些重大市政项目建设即给本地的经济社会和城镇发展带了丰富的机遇，但接踵而至的工作量浩大的动迁摸底、协调、保障等事务也给政府工作带来了相当的难度和压力。

于此同时，随着地区经济社会的快速发展，对全镇的基础设施和公共服务也提出了更高的要求，镇第三次党代会上“一镇两貌”奋斗目标的提出也为石湖荡镇的发展提供了目标和依据。因此，镇党委政府近年来已经确定并逐步实施了一系列集镇改造和动迁方案，如唐明路1号商业地块开发、延寿寺周边改造、延寿路1号地块、李塔汇队地块的动迁改造等等。其中，李塔汇队动迁因为历史遗留问题诸多、动迁基地房屋性质冗杂、且处于集镇中心区域，已经成为我镇集镇改造动迁中的焦点和难点问题。

本文旨在以李塔汇队地块动迁为案例，一方面结合最新的动迁政策和形势对李塔汇队地块基地动迁的焦点和难点所在进行深入剖析，另一方面在分析成因的基础上，就本镇今后的动迁工作提出一些建议和想法。

第一部分 李塔汇队地块动迁形势分析

    位于唐明路两侧的李塔汇队地块是李塔汇集镇改造的焦点所在，同时也是整个集镇动迁工作的重中之重，李塔汇队地块动迁牵涉到东港村李塔汇队、原老菜场、老成校地块以及延寿寺周边商业门面房的整体安排。为了对该地块在动迁实施过程中可能遇到的重点和难点问题有一个系统的认识，我们做了如下分析：

一、李塔汇队地块房屋的基本情况

李塔汇队地块涉及东港村李塔汇队33户农户宅基地，总建筑面积约8000平方米。其中8户属于唐明路北侧破墙开店户，共有23个门面；3户属于唐明路以北、塔汇路东侧的破墙开店户，共有5个门面；4户位于唐明路南侧，延寿路以西、老菜场以北的区域内，不沿街；18户位于唐明路北侧，塔汇路以东的区域内，不沿街。33户农户中宅基地证变更的有12户（多数是房屋买卖）。

（一）破墙开店户的情况

位于李塔汇队地块唐明路北侧、塔汇路东侧的11户农户，其房屋性质属于农村宅基地，但此11户农户将房屋破墙后常年出租给各类个体经商者做营业用，且此类个体经营者大多具有工商部门颁发的工商营业执照，其客源主要为李塔汇集镇村（居）民以及工业区内的外来务工人员，经营收入比较稳定。目前，每间沿街破墙开店房屋的年租金在2-4万左右，其中：底层一间房的年租金为2-3万元左右，一楼一底同时出租的年租金为3-4万元左右，两楼两底的民房年租金在6-8万元左右，三楼三底的年租金在9-12万元左右。

以总面积为200平方米的破墙开店户为例计算，按目前进度估计2年后拿到安置房计：两年的收入包括，以2500元/平方米的动迁单价计算补偿金50万，按现有的理财水平年利5%计，两年收益5万元；两年的支出和损失包括：房租支出600*24=14400元，房租损失平均约14万。以上两项合计，动迁户在两年内因动迁带来的损失在10.5万元左右。

目前情况是，该11户破墙营业户均有工商营业执照，且营业多年，对11户房东来说，房屋是他们的主要经济来源和家庭稳定收入，一旦动迁后不能给其新的门面房，等于切断了他们的经济来源。而现有动迁补偿方案需要横向均衡整个面上的动迁工作，很难满足他们中大多数人的诉求。因此，当经济利益发生严重冲突时，许多农户必然不愿服从动迁。同时，由于破墙营业的类似情况还有延寿路东侧老菜场、老成校附近的东渔村民房、唐明路2号地块长衫河东侧金胜村民房以及辰塔路两侧民房等多个地区，这些地块的农户也对该11户破墙开店户的动迁持观望态度，如果11户破墙开店户不能顺利动迁，势必影响未来的动迁工作。

（二）其他民房的情况

经实地调摸，唐明路李塔汇队地块内的其他农户房屋买卖情况较多，动迁中涉及很多产权纠纷，这就增加了动迁难度和复杂度。同时，许多农户由于目前房屋地理位置优越，中心村房屋存在质量问题等传闻，安于现状，并不愿意去中心村。还有部分农户的想法是：李塔汇队同样的房屋年限、地段以及产权性质，如果要动迁，必须享有与沿唐明路破墙开店户同样的动迁待遇和政策，而且要等11户破墙营业户先动迁后再动迁。

因此，动迁的矛盾焦点集中在11户破墙开店户如何动迁上，整个基地动迁在面上必须公开、公平、公正。同时还要考虑到之前已经动迁的沪杭客专、长安队、长征队等动迁农户，因为同样是李塔汇集镇三类地块，许多动迁户至今未拿到动迁安置房，长期过渡在外，如果动迁补偿标准过高显失公平的话，必将产生大量的信访事件和不稳定因素。

二、李塔汇队周边商用门面房的情况

唐明路李塔汇队地块附近已拆迁的商用门面房有：2009年底镇动迁办对塔汇路、延寿路的19户商用门面房进行动迁，当时按照4300元/平方米的价格进行补偿，但前提是和动迁户约定以4300元/平方米同样价格置换同样面积的新建门面房，同时对超过面积部分以4800元/平方米和5300元/平方米的价格进行购买。2012年6月至12月完成了唐明路北侧、李塔汇队周边、沿塔汇路转角向北9间商用门面房；唐明路南侧、延寿寺西北、沿塔汇路转角向南36间商用门面房，合计45间门面房近千平方米的动迁工作。

今年10月份，城建公司又启动了延寿路1号地块（老成校、老菜场地块）40户（54间）门面房的动迁工作，该地块动迁进展并不顺利，截至目前还有14户商业房未签约。

三、中心村安置房源情况

截止2012年2月底，中心村剩余房源包括：多层房大套25套、中套0套、小套1套，（分别为5楼6楼房源），总面积3255平方米，根本无法承担李塔汇队动迁的安置任务。

此外，动迁户对中心村的安置房钢筋质量、混凝土强度、楼层厚度等一系列问题反响颇多，城建公司目前受理大量房屋质量上访，截止2012年3月23日，已处理的房屋达83套，赔偿金额达170万，且还有33户未得到处理。日趋扩大的房屋质量赔偿问题已经对动迁工作造成极大不利影响。

四、过渡费情况

截止到2013年底，我镇需要支付过渡费的民房动迁基地有：A15、川气东送、沪杭客专、22万伏、A15带拆、工业区20户、工业区28户，（长安队32户、长征队43户、辰塔路35户民房、圣克塞斯13户）共222户、未安置面积31775平方米，除辰塔路和圣克塞斯地块外、其他地块均超过规定年限未及时安置，2013年上述基地的总过渡费约290万。此外，延寿路门面房19间每年过渡费按照1500元/间/月计算，每年需要支付过渡费30余万元。因此，如果没有安置房源，辰塔路和圣克塞斯基地也需要每年支付近百万元的过渡费，2014年以后仅民房的过渡费政府需要支付每年400万元左右。

五、目前的动迁政策情况

《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(沪府发〔2011〕75号)于2011年11月4日起颁布实施。2002年4月10日上海市人民政府印发的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》（沪府发〔2002〕13号）同时废止。征收集体土地后已依法取得《房屋拆迁许可证》的项目，继续沿用原有规定办理。

沪府发〔2011〕75号文指出，征收集体土地房屋补偿按市场化评估和签约补偿。第十三条规定“宅基地使用人或者居住房屋所有人可以选择货币补偿，也可以选择产权房屋调换。”第十条规定，“征地公告后，区（县）征地事务机构应当根据调查结果拟订征地房屋补偿方案，并纳入征地补偿安置方案，由区（县）土地管理部门进行公告，公告期不少于30日。征地房屋补偿方案应当包括以下内容：（一）房屋的补偿方式；（二）补偿金额的计算方法；（三）安置房屋坐落、单价；（四）土地使用权基价；（五）价格补贴；（六）签约期限；（七）其他事项。”

目前的动迁政策情况是，自75号颁布后，原来的13号文及其配套文件都废止，而目前各区县没有制定新的补偿方案标准，因此给动迁工作也带来问题：即新的动迁政策和补偿标准要求对征收集体土地房屋的补偿要按照市场化进行操作，但同时相关的配套文件还没有出台，如果按照老的政策执行则不具有合法性。因此，对唐明路李塔汇队的动迁补偿既要确保动迁政策和标准的合法性，又要保证同类地区动迁补偿的合理性和整体平衡性。

六、动迁方案设想

由于唐明路李塔汇队地块内经济利益冲突、历史遗留问题诸多、人员情况复杂等因素，加之目前商用门面房、中心村安置房都还是未知数，动迁时机如果火候掌握不到位、考虑不周详，一旦开始动迁有可能会陷入进退两难的境地，对该地块的动迁工作已经成为李塔汇地区动迁改造工作中牵一发而动全身的关键性战役，需要镇政府资金和人员上的充分保障。

（一）主推方案

对破墙开店户。1、房屋定性为宅基地房屋，按当前宅基地动迁标准2500元/平方米对其农民房屋进行补偿，并以1308元/平方米的安置房价格在中心村进行安置；2、对其经营损失进行补偿，估计在2000元/平方米左右；3、承诺可以9000元/平方米以内价格在延寿路1号地块商业用房购房，选房程序公开、透明，先签约先选房。

对其他农户。1、房屋定性为宅基地房屋，为鼓励动迁，减少他们的心理落差，可将宅基地动迁标准提高100元/平方米至2600元/平方米对其农民房屋进行补偿，并以1308元/平方米的安置房价格在中心村进行安置；2、承诺可以9000元/平方米以内价格在延寿路1号地块商业用房购房，选房程序公开、透明，先签约先选房。

（二）备选方案

据推测，在破墙开店户动迁工作的后期，随着可挑选的商铺越来越少，部分动迁户可能不愿意配合动迁，所以我们特别针对这类动迁户制定了货币化补偿的备选方案。方案如下：

破墙开店户的房屋定性为宅基地房屋。因其所有者实际另有住所，宅基地房屋主要用于租金收入，所以，可以每年支付年金的方式进行补偿，基准价按照目前市场上营业房租赁价格，可设定为400元/平方米（目前200平米商铺的年租金在8万以内），每5年年金增长10%，补偿期限可参照商业用房产权限定为50年。经我们测算，如果以目前5%利率折现，以上年金补偿方式的现值为211.8万；以6%利率折现的现值为183.59万，比目前商铺市场价170万（8500元/平方米*200平方米）的价格更高，但还比较接近。

以年金方式进行货币化补偿的好处有：1、政府的前期投入比较少。房屋补偿方式的政府实际成本支出包括：2500元/平方米左右的中心村建房成本，2000元/平方米的营业损失补偿金，以200平方米为例，总计约为90万元。如果以年金方式进行货币化补偿，前5年政府的支出为40万元，前十年政府的实际支出为84万元；2、政府可对多余商业地块进行集中开发，对业态进行调整控制，随着地区经济繁荣、房租提高，未来的商铺租金扣除支付补偿部分后应该还有盈余；3、以50年为限，以年金方式进行补偿，基本可以保证动迁户有生之年生活无虞，减少日后因生活困难等产生的矛盾；4、由于补偿金的现值高于目前商铺市场价格，方案更容易被动迁户接受，特别是对后签约挑不到好地段商铺的商户更有吸引力。

以上方案是我们的初步设想，石湖荡地区动迁工作要考虑整体平衡，还要考虑该地块动迁后对周边地块的辐射影响。对唐明路李塔汇队地块的动迁还应该提前进行动迁意愿征询，充分调查和掌握动迁户的想法，根据动迁意愿的结果进一步调整动迁方案。

第二部分 近阶段石湖荡镇动迁工作的对策

一、我镇历年动迁工作的主要经验

近几年，为推进国家、市、区重大工程石湖荡段建设和旧城改造，镇党委、政府力求稳步开展动迁工作，具体做法有：一是健全组织。成立了镇动迁工作指挥部，由分管副镇长担任总指挥，各相关责任部门主要负责人为成员，并下设办公室，从组织上保证对全镇动迁工作的领导。二是规范程序。委托具有法人资格的国营单位——松江茸城动拆迁有限公司和具有房屋拆迁评估资质的——上海地维房地产估价有限公司，执行对动迁项目的估价、评测、签约补偿等相关程序。三是严格监管。严格执行上海市关于动拆迁的公示、信访接待、举报、承诺书、监管等五项规章制度，并结合石湖荡镇实际，着手建立起动迁资金管理、安置房管理等制度，保证动迁过程公平、公正、公开，切实维护人民群众合法权益。

镇党委、政府的上述做法和措施为动迁工作的平稳进行起到了有力的保障作用，动迁工作取得积极进展，对提高居民、农户居住水平、改变城乡面貌、完善城镇功能、促进区域经济社会发展作出了重要贡献。

二、现有动迁难题的普遍成因

由于动迁工作是一项社会性工作，牵涉面广、政策性强，事关群众的切身利益和社会稳定，实际上它已牵涉到法规规章、政府职能、公众权利、经济社会等多个方面，所以现有的动迁工作中存在诸多的问题及其复杂的成因。

（一）集镇区域补偿标准与房屋收入现状不符。对集镇区域农民来说，房屋不仅是居身之所，还是一个重要的经济收入来源.同时，随着城区经济建设、城市建设的发展，近年来土地、房价均有较大幅度上涨，现行的房屋动迁补偿标准已明显不符合当前的现实情况,动迁户拿到的补偿款根本难以维持动迁之前的生活水平。

根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、《上海市征用集体所有土地拆迁补偿安置若干规定》的规定，同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价及价格补贴按三、四、五级区域等级为540-990元/平方米，一般被动迁房屋建安重置单价结合成新也不过在400-600元/平方米左右，而07、08两年松江区城内三级区域的多层商品住房价格达到了4000元/平方米。因此，动迁补偿标准与市场价格是逐步背离的，动迁货币补偿无法满足安置的需要，而石湖荡镇集镇近几年内也没有建设规模的商品住宅小区，解决动迁补偿低水平问题必须由政府出面建造动迁安置房。

（二）动迁安置房源紧张，财政压力大。由于土地指标控制、项目审批程序、资金压力等因素，严重减缓了安置房的建造步伐，即使石湖荡中心村10幢房屋和南侧86亩建设7幢动迁房全部交房后，也仅有4万平方米左右的安置房源，但目前掌握情况来看，全镇至少还有6.7万平方米的安置需求，其中主要包括了普利茂斯、辰塔路延伸拓宽、塔汇集镇旧城改造、二期工业区一号路东西侧、一期工业区长安队、永丰余、佳力士等一批年内计划动迁项目所带来的安置需求。如果4万平方全部安置动迁户，政府要直接补贴工程款约6000万元，其主要原因为回购多层房屋将产生约1500元/平方米左右的差价亏损。

（三）动迁滞留户处置难度大，动迁成本增加。动迁工作难就难在必须做到百分之百的完成，否则规划中的道路无法变成现实，高楼大厦也只是空中楼阁。现实中，确有极少部分无理取闹、甚至别有用心的人，面对动迁如获发财良机，千方百计阻碍项目推进。例如：在A15高速公路建设推进过程中，上海云南五洲绿化有限公司对动迁采取消极态度及漫天要价，就45.87亩的苗木开出1.03亿元的天价。永丰余南侧和辰塔路延伸段各有一户民房没有动迁，这些个别滞留户提出的无理要求远大于同区域已经动迁的农民，一旦答应将破坏该区域整体动迁标准平衡性，带来巨大的负面影响，但不答应的话又会直接影响工程施工进度。

三、对近阶段动迁工作的建议

针对如何转变拆动迁工作方式，创新动迁工作理念，提高动迁工作效率，经过思考和研究，我们建议如下：

（一）以人为本，树立和谐的动迁理念。动迁工作要深入一线，做好政策宣传解释工作，积极查找工作薄弱点和突破口，针对村民关注的回建安置等热点问题，切实帮助群众及时化解疑虑。工作方式上要主要依靠市场手段、经济手段、法律手段来引导动迁，妥善处理被动迁户的临时过渡住房、就业出路和社会保障等切身利益问题，增强动迁政策措施配套和部门协调配合的运作意识，推进动迁工作的公开、公平、公正。同时，要引导村干部、党员、老干部等有号召力的重点人员带头动迁，达到以点带面的效果。在动迁实施过程中一定要文明、有礼，取得群众的最大支持和理解。建议政府部门尽快研究制定适合本镇范围内的地方性动迁安置工作实施细则，建立动迁、补偿、安置一体化运作机制，促进动迁工作统一协调、统一运作。

（二）完善动迁工作机制，逐步创新安置补偿方式，弱化现行补偿标准作用。近年来，石湖荡镇社会各界对现存的动迁补偿标准，从不适应到逐步适应，与当地群众达成了一定的默契，在毫无征兆的情况下变更或出台新标准，会引起社会的高度关注，产生巨大反响。从目前形势判断，对待现存的动迁补偿标准，明智的选择是：一方面在条件不成熟、时机不合适的情况下，决不能轻易作更改和调整，另一方面着重淡化现存的动迁补偿标准，弱化其作用，将其在动迁补偿安置中所起的主导作用有效降低下来，通过动迁方案的细化、动迁模式的创新等途径，使动迁补偿价格真正与市场价格接轨起来，使政府摆脱进退两难的尴尬处境。

（三）加大安置房建设力度，有效解决安置问题。由于目前至少还有5万平方米左右的安置房缺额，考虑到目前造价较低，动迁房建设可以争取走绿色通道，应抓紧开工86亩农民集体建房项目。并对未来中心村唐明路以南地块的开发进行规划。

（四）创新动迁模式，细化工作方案。随着《物权法》施行，《国有土地上征收房屋与拆迁补偿安置条例》即将颁布实施，创新动迁模式是未来动迁工作必由之路，我镇应参考周边各镇、街道动迁工作中成功的经验，结合本镇的实际情况，探索新的动迁模式和工作方案，如针对旧城改造可以通过意愿征询、整体动迁，尊重民意、提前动迁，改善民生、旧房回购等多种方式。

1、通过意愿征询、整体动迁。政府根据规划要求，对拟征地基地开展几轮的意愿征询，在达到100%支持率的条件下，启动该基地动迁。如果未达到100%支持率，可以调整规划方案，选择其他的地块开展，这样不仅可以有效提高动迁效率、避免动迁纠纷或者陷入半拉子基地的尴尬，还可以有效示范、使地区动迁工作进入良性循环。

2、尊重民意、提前动迁。对没有规划动迁的基地，如果村民自愿申请要求提前动迁的，应该在条件允许的情况下实施动迁，其标准应当按照当时当地同类标准予以补偿安置。

3、改善民生、旧房回购。对政府界定的危房、影响市容市貌的旧房、与周边环境不相适应的旧房，每年由政府根据财力和危房、旧房的实际情况，按计划选定地块，公告推出回购条件和户数，回购价格参照区动迁补偿价格、对照市场价格和地块价格，实行动态浮动，让居民的危房、旧房换成新房。在动迁方案的细化中，为体现让群众受益受惠原则，应尽量做到：补偿价格要高于或基本接近于市场价格，安置价格要低于补偿价格一定幅度，逐步引导市场安置。为体现公平原则，还应尽量保证：“早走多得益，晚走少得益，不走不得益”,如可以设立“速签奖”，对动迁基地的动迁情况实行张榜公示等。

第三部分   小  结

动迁工作是直接面对老百姓的民生工作，如果我们方案更加周详一些、思想更加解放一些、问题多想到一些、办法更多一些、安置房方案设计更灵活一些，相信在镇党委、政府的正确领导下，在镇广大干部群众的共同努力下，一定能达到群众得益、社会满意的双赢效果，一定会使李塔汇集镇面貌真正体现党委、政府所倡导的“北有泰晤士、南有李塔汇”之风格。

牵头领导：叶  军  庄银星       

调研组成员：叶  飞  王  聪  车  逸